Op 25 mei 2022 lanceerde de Europese Commissie haar voorstel voor een richtlijn betreffende de ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen [1]. De strijd tegen georganiseerde criminaliteit wordt in het voorstel – net zoals in de bestaande instrumenten [2] – naar voren geschoven als een belangrijke reden voor het versterken van de regels inzake de ontneming van crimineel vermogen.
Door crimineel vermogen te ontnemen, kan de werking van criminele organisaties worden verstoord en wordt voorkomen dat zij hun illegale winsten gebruiken om de legale economie te infiltreren [3]. Daarnaast kan de voordeelsontneming een doeltreffend instrument zijn om dergelijke criminele activiteiten te ontmoedigen, vermits ervan wordt uitgegaan dat georganiseerde criminaliteit voornamelijk wordt gepleegd met oog op financieel gewin. Deze logica geldt natuurlijk voor allerhande profijtgerichte criminaliteit, die al dan niet onder de noemer ‘georganiseerde criminaliteit’ kan vallen. [4] Hoewel veel aandacht wordt besteed aan het preventief oogmerk – met name de neutraliserende en ontradende functies – van ontnemingsmaatregelen, wijst het ontwerp ook op de belangen van het slachtoffer.
Vanuit internationale, Europese en nationale hoek wordt natuurlijk al langer belangstelling getoond voor het buitgericht optreden, waarin het gebruik van bevriezings- en confiscatiemaatregelen een centrale rol wordt toebedeeld. De Europese Unie heeft de voorbije jaren verschillende instrumenten ontwikkeld, met oog op onder meer (1) het verbeteren van de samenwerking tussen de bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen [5], (2) de harmonisatie van bevriezings- en confiscatiemaatregelen [6] en (3) de wederzijdse erkenning van bevriezings- en confiscatiebevelen binnen de Europese Unie [7].
Uit allerlei bronnen blijkt evenwel dat de bestaande mechanismen ontoereikend zijn voor de ontneming van crimineel vermogen, in het bijzonder wat betreft het vermogen dat wordt gegenereerd door georganiseerde criminaliteit [8]. In de impact assessment wordt bijvoorbeeld verwezen naar het rapport van Europol uit 2016, waarin wordt geschat dat slechts 1,1% van de criminele winsten wordt geconfisqueerd. [9] Als verklaring hiervoor wordt in het voorstel gewezen op drie knelpunten eigen aan het huidig kader: (1) de mogelijkheden om vermogensbestanddelen snel te identificeren, op te sporen en te bevriezen, zijn te beperkt, (2) het instellen van procedures voor de ontneming van vermogensbestanddelen wordt ontmoedigd door inefficiënte beheersprocedures, aangezien bevroren voorwerpen hun waarde dreigen te verliezen voordat de beslissing tot confiscatie wordt genomen, en (3) de bestaande (of tenminste: de meest gehanteerde) mogelijkheden tot confiscatie hebben onvoldoende slagkracht.
Gegeven deze ruime probleemomschrijving, hoeft het niet te verbazen dat het voorstel relevant is voor de verschillende stadia in de zogenaamde asset recovery-keten [10], met name de opsporing en identificatie van vermogensbestanddelen, de bevriezing, de confiscatie en het beheer van bevroren en geconfisqueerde voorwerpen. Tevens komen enkele transversale thema’s aan bod, zoals de waarborgen voor getroffen personen en de uitbouw van een strategisch kader voor de ontneming van vermogensbestanddelen. De bespreking van de voorgestelde maatregelen wordt verdeeld over verschillende bijdragen. In de eerste bijdrage zal worden ingegaan op de opsporing en identificatie van crimineel vermogen.
[1] Zie https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52022PC0245
[2] Zie bijvoorbeeld overw. 10 Verord.EP en Raad nr. 2018/1805, 14 november 2018 inzake de wederzijdse erkenning van bevriezingsbevelen en confiscatiebevelen, Pb.L. 28 november 2018, afl. 303, 1 (hierna ‘Verordening 2018/1805’): “Om de georganiseerde criminaliteit waarmee terrorisme wordt gefinancierd te fnuiken, is het volgens de Commissie in haar mededeling van wezenlijk belang om de betrokken criminelen de opbrengsten van hun criminele activiteiten te ontnemen.”; overw. 1 Richtl.EP en Raad nr. 2014/42/EU, 3 april 2014 betreffende de bevriezing en confiscatie van hulpmiddelen en opbrengsten van misdrijven in de Europese Unie, Pb.L. 29 april 2014, afl. 127, 39 (hierna ‘Richtlijn 2014/42/EU’): “De voornaamste drijfveer van grensoverschrijdende, georganiseerde criminaliteit, met inbegrip van maffia-achtige criminele organisaties, is financieel gewin. De bevoegde autoriteiten moeten bijgevolg de middelen krijgen om de opbrengsten van misdrijven op te sporen, te bevriezen, te beheren en te confisqueren. De doeltreffende preventie en bestrijding van georganiseerde criminaliteit dient echter te geschieden door het neutraliseren van de opbrengsten van misdrijven en dient in bepaalde gevallen tevens te worden uitgebreid tot alle voorwerpen die uit activiteiten van criminele aard zijn verkregen”.
[3] Ook in de EU-drugsstrategie 2021-2025 wordt gewezen op het belang van het ontnemen van crimineel vermogen “om het voor misdaadorganisaties onmogelijk te maken nieuwe strafbare feiten te plegen en de legale economie te infiltreren”. Zie EU-drugsstrategie 2021-2025, Pb.C. 24 maart 2021, afl. 102, (1) 3.
[4] Traditioneel wordt de ontwikkeling van verregaandere mogelijkheden tot voordeelsontneming bijvoorbeeld gerechtvaardigd door de strijd tegen drugshandel (zie onder meer EU-drugsstrategie 2021-2025). Daarnaast kunnen dergelijke instrumenten ook relevant zijn voor de bestrijding van andere criminaliteitsfenomenen, zoals terrorisme(financiering).
[5] De Uniewetgever besloot om het CARIN – een globaal informeel netwerk dat werd opgericht in 2004 – op twee manieren te ondersteunen. Zo werd iedere lidstaat verplicht een nationaal bureau voor de ontneming van vermogensbestanddelen (of ‘ARO’) op te richten of aan te wijzen. Daarnaast werd een rechtsgrondslag gecreëerd voor de informatie-uitwisseling en samenwerking, met oog op het bevorderen van de onderlinge samenwerking tussen de bureaus. Zie Besl.Raad nr. 2007/845/JBZ, 6 december 2007 betreffende de samenwerking tussen de nationale bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen op het gebied van de opsporing en de identificatie van opbrengsten van misdrijven of andere vermogensbestanddelen die hun oorsprong vinden in misdrijven, Pb.L. 18 december 2007, afl. 332, 103.
[6] Richtlijn 2014/42/EU.
[7] Verordening 2018/1805.
[8] Hierbij wordt gewezen op de complexe modus operandi van criminele organisaties, zijnde (1) het transnationaal karakter van georganiseerde criminaliteit, (2) het gebruik van technologie, zoals encryptie, (3) de complexere structuren en samenwerkingsverbanden, en (4) het gebruik van geavanceerde technieken om hun winsten te verhullen.
[9] EUROPOL, Does crime still pay? Criminal Asset Recovery in the EU. Survey of statistical information 2010-2014, Den Haag, Europol, 2016, 4.[10] Hoewel de stadia in de literatuur soms anders worden ingevuld, wordt in de voorbereidende werken bij de richtlijn de opdeling gemaakt tussen (1) de identificatie en opsporing, (2) het beslag of de bevriezing en (3) de confiscatie van relevante vermogensbestanddelen, alsook (4) het beheer van en (5) de beschikking over bevroren of geconfisqueerde vermogensbestanddelen.